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就业是民生之本，稳就业是宏观经济的核心目标，而稳增长的主要目的正是为了稳定就业。自2022年初以来，由于疫情等因素的影响，就业形势变得严峻。特别是6月至10月期间，中国16至24岁的城镇青年调查失业率一直维持在17.9%至19.9%之间。

社会各界都非常关注就业问题，中央政府多次强调稳就业的重要性。9月份，国务院常务会议特别提出，将两年内未就业的高校毕业生和登记失业的年轻人纳入扩岗补助计划，对依靠平台灵活就业的困难人员和两年内未就业的高校毕业生给予社保补贴，并通过专项贷款支持平台企业等。11月，教育部开始部署2023年全国高校毕业生的就业工作，采取多种措施促进高校毕业生多渠道就业创业。

为了更好地理解就业市场面临的问题，我们需要全面掌握就业情况，例如就业人口规模、失业率和劳动参与率等。失业率可以帮助我们了解想工作但未工作的群体比例，而劳动参与率则能反映人口参与经济活动的程度。在此基础上，我们才能更清晰地认识到应届毕业生、农民工群体、灵活就业人群以及退出劳动力市场人群面临的困境。

就业市场的历史与趋势

我们从一个常见的概念——“社会平均工资”说起。国家统计局发布的2021年全国城镇非私营单位就业人员的年平均工资为106,837元，许多人看到这个数字感到惊讶，认为自己被“平均”了。这种感觉的产生有两方面原因：

1. 平均工资包括年度奖金、津贴和补贴，还包括个人缴纳的个税和社保；
2. 平均工资是针对“城镇非私营单位”的，而“城镇”、“非私营”、“单位”都是限定词，实际上还包括隐性非农就业。

根据城镇和乡村、私营和非私营、单位和非单位、农业和非农等分类，全国就业市场可以分为多个类型。例如，城镇就业包括非私营单位就业、私营单位就业、个体就业和其他就业（如家庭帮工、自由职业等）。

城镇非私营单位就业是就业质量最高、待遇最好的就业类型，包括国有（如机关事业单位等）、集体单位和其他单位（外资、其他有限责任公司等）。这部分人仅占城镇就业的37%，占所有就业的22.7%，是中国劳动者收入最高的前四分之一。

城镇私营单位不包括个体就业，2021年城镇私营单位的平均工资为62,884元，是非私营单位的59%。城镇个体和其他就业的平均工资更低，所以社平工资的统计并没有过于偏离现实，只是普通人不太容易搞清楚自己属于哪类就业人员。

小平同志南方讲话以来的就业市场变化

自小平同志南方讲话以来，中国就业市场经历了巨大的变化。结合历史数据和表1的内容，我们可以发现以下几个现象：

1. 城镇就业规模和占比迅速增长。1995年时，中国城镇就业仅有1.9亿人，占总就业的28%，到2021年，城镇就业增加了2.8亿人，占比提高至63%。这一成就得益于农民进城和人口流动的加速，以及对外开放带来的新增就业岗位。

2. 非农就业占比越来越高，在就业市场中的地位越来越重要。第一产业就业占比从1995年的52%降至2021年的23%。即使在农村，非农就业也在持续上升，2021年有四成农村人主要从事非农工作。非农工作在农村就业中的重要地位表明，农地已经无法成为进城农民工失业的保险。

3. 国企改革取得了历史性成就，城镇非私营单位就业比重从1995年的80%降至2020年的37%。其中，国有和集体就业比重从76%和21%降至2020年的12.6%和7.8%。

4. 相反，私营和个体就业在就业中的角色越来越重要。私营和个体就业在城乡非农就业中的比重从1995年的17%上升到2019年的71.4%。此外，非私营单位中的其他单位也有很多是私营企业，因此私营和个体就业占到了城乡非农就业的八成左右。

5. 最近几年，“灵活就业”一词活跃于政府官方新闻。2021年时，国家统计局称中国灵活就业人员约2亿人。我们将表1中的个体户和城乡的其他非农就业视为灵活就业，可以发现，1995年以来，灵活就业规模先上升后下降，从1995年的1.63亿人上升到2008-2010年间的2.6亿人，随后开始下降，2019年降至1.68亿人。2021年灵活就业人员回升至2亿人，这意味着城镇单位就业（正规就业）表现不佳。

城镇失业人口状况

国家统计局于2005年开始全国劳动力调查，2016年覆盖了所有地级市，2018年4月开始定期公布城镇调查失业率。根据七普数据，我们可以计算出城镇地区就业人员的年龄结构，16-24岁、25-59岁和60岁及以上劳动力占比分别为7.36%、88.49%和4.15%。然后根据失业率计算公式和分劳动力年龄的城镇调查失业率，我们可以计算出青年、成年和老年失业人数。

如图1所示，2018年初至今，中国城镇整体的失业人数在2200万至3000万之间，2020年2-5月和2022年3-5月城镇失业人数达到3000万左右。其中，成年劳动力的失业人口规模相对稳定，扣除疫情严重阶段，其余月份一般在2000万人左右。而青年劳动力虽然少，不足总就业的10%，但青年失业人口比例较高，到今年7、8月，已经高达800万人，占到总失业人口的三成。自2018年以来，青年劳动力的失业率还呈现上升的趋势。

为什么未工作？

除了失业和就业人员，16岁以上的人口中还有其他不在业的人口，有些人在学习，有些没有劳动能力，有些有能力工作但因某些原因退出了劳动力市场。国际上通常用劳动参与率来衡量适龄劳动力中就业人员的比例。中国的劳动参与率在全球处于前列，据国际劳工组织（ILO）的估算，2018年中国青年和成年劳动参与率（15+）为72.8%，远高于G20（64.8%）、G7（62.5%）和日本（63.2%）、德国（62.8%）、美国（64.3%）。

表2从多个数据源计算了不同年龄段的劳动参与率，数据显示CHFS和CFPS的数据较为一致，与ILO的数据也比较接近。基于这两份数据，我们可以发现以下现象：

1. 女性的劳动参与率比男性低约15%，照料家庭是最主要的原因。
2. 成年男性（25-59岁）的劳动参与率水平非常高，接近九成，“躺平”在中国并不是普遍现象。
3. 60岁以上老年人的劳动参与率也比较高，高达40%，这主要是因为城乡没有职工养老保险的老年人不得不继续劳动以维持生计。

从表2可以看出，成年劳动人口的劳动参与率明显高于劳动年龄人口总体，这表明青年劳动参与率相对较低，主要原因有两个：第一，青年人口在学的比例较高，七普数据显示16-24岁的青年有57%处于在学状态。第二，青年人口中35%在工作，除了在学和在业，还有7.8%既不在学，也没有工作。

扣除在学人口，青年人口中只有71.8%在工作。这是城镇青年失业率处于高位的背景。

这些青年为什么不工作？因CFPS和CHFS在青年段未工作人口的总量较少，我们采用2015年人口小普查数据进行分析。图2显示了每个年龄的人口未工作的原因分布，随着劳动者年龄增长，未工作的主要原因有很大差异。

16-24岁的人口，最大的未工作因素是毕业后没有工作，占30%；其次是料理家务，占25%；再次是失业，占12.3%。料理家务、丧失劳动能力导致的未工作是退出劳动力市场，但毕业后没工作、失业则是直接或潜在的失业。

25-59岁人口，最大的未工作因素是料理家务，占到近五成，其次是离退休，占14%（这两部分人群主要是女性）；再次是因单位、个人或征地导致的失业或退出劳动力市场，占到12%。

如何促进就业

结合前文分析，应对就业压力，政策应该如何作为？

首先，失业率是宏观政策目标，稳就业依赖于经济增长，唯有稳定的经济增长，才能稳定地创造就业岗位。2010年后，人社部公布的新增城镇就业规模一直在1300万人以上。每年的新增就业中，有一半以上是失业和就业困难人群的再就业，扣除后再有600万以上的就业增量。2017年前，每年城镇就业人员增长也在600-1000万之间，大致匹配。

但在2018年后，人社部公布的新增城镇就业规模与城镇就业人员增长的差额越来越大，到2021年仅增长了48万人，但新增城镇就业规模仍达600万，这与劳动者实际感受到的就业压力不符，城镇地区创造净新增就业的能力正在下降，这是青年失业率居高不下和灵活就业人员规模回升的大背景。正规就业增长乏力，城镇非私营单位的就业人员规模在下降。

要切实地促进就业，需要各部门和社会各界共同努力，梳理现有各个行业的政策，将政策目标统一到促进就业上来。在解决就业压力的同时，政策需要适当放松，释放经济活力。例如9月份，上海修订了《市容环境卫生管理条例》，明确区政府、乡镇政府可以划定一定公共区域用于设摊经营、销售自产农副产品等经营活动，上海的摊贩可以在夜市合法摆摊，这可能会让市容不那么“美丽”，但可以留住城市烟火气，让不在业的劳动力可以摆摊，临时赚点收入。

类似的政策空间还有很多，国家统计局在今年1月介绍去年就业形势时指出，2021年建筑业、制造业、住宿餐饮业、互联网、教育等行业也出现了较多离职人员，这些行业有的是受疫情影响，有的是因为相对严厉的行业管理政策。如果承认当前的就业问题是最大的民生问题，相关政策就应该做适当的调整，以促进就业。

其次，中国的城乡就业市场已经由私营经济和非农就业主导，目前的就业规模，1%的失业率对应着近500万人口，靠财政出资购买就业岗位或者扩大体制内编制来促进就业的做法效果甚微，靠农民工返乡、大学生下乡也无法延缓就业压力，反而会恶化就业质量。更现实的约束是，城镇就业增长缓慢，会抑制城市化率的增长，反过来抑制中国经济增长的速度，形成恶性循环。

因此，促进就业的政策应当坚持市场原则，鼓励市场化就业单位扩大经营，财税、行业监管等辅以优惠政策，鼓励企业多雇人。同时，着力在城镇地区、中心城市扩大就业岗位，这些地区经济最活跃，就业质量最高，增长空间最大，原本也是人口迁移的目的地，但近年因为疫情、落户与子女入学政策、房价等因素，大城市的失业率反而比全国城镇的平均水平要高，这些障碍急需消除。

最后，应当正确地看待非正规就业。一方面，非正规就业是解决就业的重要渠道，尤其是在城镇的低学历劳动者和农村的非农就业，在经济低迷之时，放松各行业的管制，让未工作的人可以自谋生路，是缓解就业压力的底线；另一方面，我们也应看到，非正规就业和正规就业是可以相互转化的。当企业觉得合法合规的雇佣成本太高的时候，他们就会倾向于少雇人，而收缩规模或者采用外包的形式满足需求，正规就业就会转换成非正规就业。

过去几年，中国多次调降了社会保险的费率，但广东、福建、浙江等人口流入大省的中心城市，实际社保缴费水平反而有所上升。从全国社保征缴增长上也可以看到，尽管费率明显下降，但社保征缴收入并没有同比例下降。所以，切实地降低企业雇佣成本，既可以增加企业雇人的意愿，也可以提升正规就业的比例。

（作者：聂日明，上海金融与法律研究院研究员）